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如果行使权利有多种方式，但权利人由于疏忽未加思考或贸然行事，选择了致人遭受更大损害的一种，如果不存在明显侵害他人的故意，应视为过失行为。

【26】同上书，第123页。在基础性权力或国家能力维度下，决定如何高效而负责地分配和使用财政资金的预算能力是其中至关重要的支柱。

各地的参与式预算试验只能间接弥补这一缺陷，其民意表达碎片化的特征决定了无法取代代议制的日常功能。关键词:  关键词：现代国家建设财政体制改革预算法国家—社会关系权力配置 自从1994年制定《预算法》并实行分税制改革、1998年开始建设公共财政体制以来，财政预算体制改革作为我国国家治理能力现代化的核心内容，一直有实质性进展：1999年部门预算改革、国库和政府采购改革、2000年以来各地预算参与和公开改革、2014年中共中央提出《深化财税体制改革总体方案》、2016年国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在基本公共服务、医疗卫生、科技、自然资源、交通运输等领域分别出台《中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，并计划未来起草《政府间财政关系法》。在这一阶段当中，行政体系内部的集中控制、分配仍是主要趋向，重在培养财政纪律和分配效率这前两个预算能力要素，以形成有效的财政监督规则与程序，同时使支出机构的管理者养成按照规则进行管理的习惯和实践方法【62】，将外部的预算约束内化为一种职业习惯，减少机会主义行为的动机。【10】国家的正式收入很低，未能建立起有效的公共财政制度，其最值得注意的特点是它的被动性，几乎没有中央计划，【11】以致难以提供基本的公共服务。【27】参见张静：《国家政权建设与乡村自治单位：问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期，第9—12页。

【24】同上书，第124—125页。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。如果行使权利必然会造成损害，应尽合理的注意义务，选择较小损害的行使方式。

在宪法结构体系中，宪法基本原则具有承上启下的地位，上承宪法精神之滋润，下启宪法规则之制定、解释、适用与修改。自二战结束以来，比例原则已成为全球合宪性审查的重要实质标准。(53) 我国《宪法》第51条权利的限度条款不仅是对公民义务的规定，更是对国家义务的规定。如在张彦武诉张进良相邻通行纠纷案中，张进良在张彦武唯一通行的过道里修建了南北楼梯，直接影响张彦武家的正常通行。

比例原则的适用范围之争，实际上同比例原则在中国的宪法依据不明确有关。因此，探寻比例原则的中国宪法依据，可以消除误解，起到正本清源的作用，有利于更好地认识比例原则的适用范围与功能，使合比例性分析在部门法中得到更好地展开。

(19)《关于印发路政文明执法管理工作规范的通知》第43条规定：公路管理机构及其路政执法人员实施行政强制，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循比例原则，选择适当、必要的方式、强度，避免造成不必要的损失。⑥于文豪：《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018年第6期。5.通过征收征用条款解释比例原则 有观点认为，1982年我国《宪法》没有为比例原则提供规范依据，2004年宪法修正案将行政征收和征用条款写入宪法后，可以认为比例原则成了保护私有财产权的依据，为比例原则在宪法上的适用提供了空间。该条款要求以人权的实现为国家权力运作的价值取向，体现了适当性原则。

对于国家的授益行为而言，虽然是最大有效性的手段，但其所耗费的财政支出成本、对其他主体的利益损害等成本，同其所要实现的权利之间明显不成比例，那么实际上就违背了保障人权的要求。(59)基本权利具有请求受益功能，国家应主动采取一切必要措施，一方面努力预防、制止、制裁侵犯人权的各种行为，另一方面不断创设条件发展并丰富人权的内容。(18)参见黄铭辉：《成本效益分析在我国行政法上应用可能性之研究——兼论比例原则的解构》，台北大学法学系硕士学位论文(台北)，2000年，第170页。如果用比例原则拘束立法权，立法权将不再具有政治决定上的自主性，而沦为宪法的执行机关了。

法治国原则毋宁是主导性的思想，是所有下位原则的基础，为后者指明方向。进入专题： 比例原则 合宪性审查 。

(29)参见前注②，范进学文。权利的限度条款对公民权利和国家权力的行使提出了基本要求。

之所以对比例原则的适用范围与功能产生激烈的争论甚至可以说是严重的误解，一个很重要的原因就在于比例原则的宪法依据不明确。仅仅是出于促进公共利益，还不足以证立限制权利就是正当的。(38)《南非共和国宪法》第36条第1款规定：权利法案中的权利在法律的一般适用中可以被限制，但这种限制必须是在一个基于人类尊严、平等、自由的开放与民主的社会中，被认为是合理的与可证立的。如果行使权利损人不利己或本人获利远小于对他人的损害，就可能属于滥用权利而不具有正当性，实际上体现了均衡性原则。①然而，《中华人民共和国宪法》(以下简称：《宪法》)并没有直接明文规定比例原则。国家尊重和保障人权条款对国家权力行使提出了基本要求。

在中国，虽然没有直接明文规定，但比例原则具有充分的宪法文本依据，通过宪法解释可以确立比例原则的宪法地位。至于手段所耗费的财政支出成本和收益的问题，则是均衡性原则所要解决的问题。

(12)参见郑晓剑：《比例原则在民法上的适用及展开》，载《中国法学》2016年第2期。立法者应当根据不同权利的本质特征，具体化宪法基本权利，科学合理确立权利的内在界限。

(16)可见，对于比例原则是否可以适用私法、可以适用于哪些公法领域、是否属于或应当作为宪法原则，还存在极大的争议。(20)此后，一些地方规定也直接写明了比例原则一词。

(22)例如《突发事件应对法》第11条、《农业法》第30条、《治安管理处罚法》第5条、《无线电管制规定》第4条，等等。(37)《阿尔巴尼亚宪法》第17条规定：对本宪法所规定的权利和自由的限制，只能因公共利益或为保护他人的权利而由法律予以规定，限制应当与规定的情形成比例。(51)在具体个案中，如果行使权利无度超出了必要的边界，法院就可能根据比例原则判决其败诉。比例原则之所以在全球得到广泛传播，与其规范权力以保障权利的价值追求是分不开的。

对基本权利的限制必须与其目的成比例。(36)此种解释有一定的道理，但可能有点过于泛化。

(57)参见焦洪昌：《国家尊重和保障人权的宪法分析》，载《中国法学》2004年第3期。《瑞士联邦宪法》第36条规定：对基本权利的限制必须出于保护公共利益或他人基本权利为目的。

公民享有权利放在履行义务之前，体现了权利对义务的优先性，国家干预权利应依据宪法和法律采取保障人权的最小损害手段，体现了必要性原则。(二)消除对比例原则适用范围与功能误解的客观要求 比例原则正在全球快速传播，随之也引发了大量争议，尤其是对比例原则的适用范围与功能存在一定的误解。

其次，权利的限度条款要求行使权利应尽合理的注意义务，避免造成不必要的损害。更多的国家和地区主要是通过解释宪法相关条款而得出比例原则。一些国家和地区的宪法文本直接规定了比例原则，另一些国家和地区主要通过司法判例，对宪法文本中相关条款进行解释而得出比例原则。(14)比例原则是对国家权力的限制，没有必要也不应当在民法、刑法等部门法中普遍适用，理应回归行政法这一固有领地。

对于权利内在界限的划定，应确实有助于消除权利冲突，使得不同的权利可以有效和平共存。国家尊重和保障人权首先是指国家负有消极义务。

均衡性原则要求在多个方案中选择最合理的一个，仍可归结为公民与国家权利义务的对称性。(31)人格尊严条款无法取得其他国家宪法上的规范地位，而只是规定了公民的一项基本权利，(32)更偏向于具体的人格权，(33)很难解释出比例原则。

(45)柳岚生：《新宪法草案中公民基本权利和义务的特点》，载《社会科学》1982年第6期。另一方面，基本权利的刚性大大降低。